期刊精粹 | 英国皇家城市规划学会《测评关联要素——规划结果评价指南》介绍【2022.6期】
【摘要】城市规划实施的成效问题一直是世界各国规划政策和理论关注的重点，其核心在于如何界定和评价城市规划成效。2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》早已明确城乡规划实施评估是修改城乡规划的必要前提和法定程序；2010年住房和城乡建设部颁布了《城市总体规划实施评估办法》；2021年自然资源部发布了《国土空间规划城市体检评估规程》，基本思路仍是采用规划目标实现度，包括居民满意度和建设结果与批准规划的空间符合度的“输入”和“输出”一致性测评方法。规划目标实现度、空间建设与规划符合性固然必要，但评判规划结果及其产生的社会、经济、环境影响更为重要。基于规划成效的实质性认知和社区影响评价等基本理论，英国皇家城市规划学会（RTPI）组织研发了用于评价城市规划实施结果和影响的操作性“工具包”及其应用手册，即《测评关联要素——规划结果评价指南》（下称《评价指南》）。通过对规划实施结果和影响的评价，测评和追溯深层次关联要素，从而建立全周期的监测、评价、反馈和持续改进的机制，为政府确立和调整发展战略目标、优化政策决策和绩效管理目标、确定优先投资事项等提供重要依据，最终促进可持续发展目标的实现。《评价指南》实质是对规划结果和影响评价的一个应用框架，适用于不同国家、不同领域的公共政策以及不同空间尺度、不同阶段和类型的规划评价。广泛的适用性、应用的全过程性和周期性、结果的可视性是《评价指南》重要特点。理解《评价指南》的方法论，对于我国建立长期、动态的国土空间规划和政策持续改进机制，实现可持续发展目标具有重要的借鉴价值和实践指导意义。
英国皇家城市规划学会（RTPI: Royal Town Planning Institute）是英国唯一可授予规划师特许地位（注册城乡规划师）的学术机构，会员超过25000名，倡导通过规划的力量创造繁荣的地方和充满活力的社区。过去20年，英国面临着各种不确定性挑战，规划的法规/政策角色也发生了一些变化，由此，对规划本质的理解和规划实践越来越复杂，规划的有效性问题也引起社会的更多关注。为了探索更有效的规划机制，追溯影响规划成效的深层次关联要素，由爱尔兰政府、英国苏格兰和威尔士政府，英国住房、社区和地方政府部（MHCLG: Ministry of Housing, Communities & Local Government）以及爱尔兰规划监管办公室（The office of the Plannimg Regulator in Ireland）共同资助，RTPI组织了资深注册规划师、专家会员和高校研究人员，基于现有规划过程、效率监测和现行规划成效评价模式，在不同地方政府的直接参与下，合作完成了侧重评价规划结果和影响的《测评关联要素——规划结果评价研究报告》（Measuring What Matters: Planning Outcomes Research Report，下称《评价研究报告》），以及工具书《测评关联要素——规划结果评价指南》（Measuring What Matters: Planning Outcomes Handbook，下称《评价指南》），并于2020年11月予以发布。
《评价研究报告》全面阐述了一个系统、实用的规划结果影响评估框架的形成过程，内容涵盖以下六个方面：《评价指南》的执行概要、引言，测评规划结果的重要性，研究过程和发现，工具包的概念内涵，工具包的实践应用，建议以及附注（引用注释、参考文献、缩略语）。《评价指南》则包括八个章节：引言、测评要素的过程、工具包框架、工具包应用步骤、计分、评价结果可视化、多样平衡表、检讨审查与反馈循环。《评价研究报告》为《评价指南》的形成提供了坚实的研究支撑。
1 《评价指南》的评价目标和总体思路
联合国可持续发展的目标是世界各国建设发展的共同方向和目标，也是城市规划成效评价的基准。在英国当前的社会文化背景下，城市规划的有效性不应仅体现在营造宜居环境和提高土地利用经济效益、环境效益和社会效益上，还应在于对历史文化、自然资源的保护，以及人类社会与环境的协调、可持续发展的促进作用。从人类居住社区环境建设和发展的角度，规划体系的核心目的是通过依法管控土地使用和开发，更好地保障公共利益的实现，同时创造具有吸引力、设计优秀的、可持续发展的场所空间，提高人们生活品质。英国已有诸多有关场所品质的规范和准则，如《地区价值和品质层级报告》《苏格兰政府的场所标准》等。广义上看，虽然规划结果如何影响健康、经济竞争力或者生物多样性等问题十分复杂，且影响要素并非仅源于规划领域，但城乡规划仍然是广泛的实现社会综合效益的基本路径。因此，国家和区域政策目标下的政府行政核心宗旨、联合国可持续发展目标、关注场所营造和公共福祉的地方绩效目标之间能否达成一致并有效实现，都直接或间接地取决于城乡规划的政策、实施过程和结果。英国政府多年的研究和实践已经证实，落实联合国可持续发展目标的关键途径，就是将可持续发展的目标通过立法和政策纳入政府的规划体系。法国和英国其他的有关可持续社区评价、可持续建设环境评价、可持续建筑评价和可持续场所等评价体系和工具，也为英国建构规划成效《评价指南》的主题和要素提供了重要借鉴。
基于上述基本思路，《评价研究报告》在回顾和评析了联合国可持续发展目标（17项）、英国国家战略目标、地方政府相关绩效目标评价模型和标准及其相互关系的基础上明确提出：《评价指南》的目标必须以联合国可持续发展目标为基准；《评价指南》的主题方向和要素应反映联合国可持续发展目标、国家层面的战略目标和地方政府绩效目标等多层次目标，且彼此间应保持一致。
1.2 总体框架和思路：可持续社区评价
《评价研究报告》认为，为了体现规划的引领作用，发挥其开发管控的职能，规划须做到目标明确、过程监控和绩效透明。因此，为了促进规划更好地应对现实的复杂性和不确定性，需建立全周期覆盖的评估和反馈，通过试验、学习和能力建构提高规划的成效。此外，由于影响规划政策制定和规划决策的因素众多，涉及问题综合且复杂，评价规划成效需要在包容性框架之下，结合现有绩效评价模式，由不同政府、规划部门和规划体系的使用者合作完成。由此，基于可持续发展的基本目标，研究团队通过分析和研究大量不同的辖区、地理区域、空间尺度、规划类型的成效评价模型和指标体系，形成了《评价指南》的总体思路——可持续社区评价的总体框架（图1）。在此基础上，《评价研究报告》研究并明确了《评价指南》的评价目标与规划活动输出、规划成果、规划的直接和间接影响之间的关系，并阐明了影响评估的不同复杂层级（图2）。
从操作层面来讲，尽管不同层级或不同地方的政府对于测评框架的具体范围和内容设定存在差异，但是《评价研究报告》认为，规划评价存在三个基本共性：（1）将国家、地区和地方政策关联，以建立分级评价框架（目标实现度评价）；（2）监测核心规划服务的供给，重点应放在输入【根据《评价指南》的解释，“输入”是指为了制定规划，政策制定者、规划部门等耗费的人力、财力和其他资源（如法律权力、法定计划、规划政策和发布的指南等）】、活动、输出结果评价上；（3）监视和测评规划对地区环境价值和品质方面的贡献（影响评价）。
通过构建与可持续发展目标关联的规划结果（直接或间接影响）的评价主题和目标体系，《评价指南》将所有必要的信息和数据归集到一处进行综合“诊断”和评估，由原来关注规划的输出结果（目标符合性、空间符合性），转向追溯结果和影响的评价，以挖掘深层次的影响规划成效的各类要素。这正是《评价指南》在评价规划等公共政策方面的重要价值所在。
基于综合评价的基本思路，为了支撑规划实践结果与英国国内、国际性目标的一致性要求，《评价指南》综合了联合国可持续发展的17个目标领域，并结合英、法等国的国家战略以及地方政府绩效评价目标体系和要求，建构了八个评价主题（表1）。这八个主题反映的是与城乡规划职能实现有密切关联和影响的相关领域。每个评价主题的指标体系则根据两方面要素和指标确定：一是国家、地区和地方的政策目标要求和实际情况；二是在规划实施的范围和复杂程度的基础上考虑规划产生的直接或间接影响，由低到高从第一层级如规划编制、规划许可等输出成果，到第二层级的中期实际开发结果，再到第三层级更长远、更大范围的规划实施结果。
表1 八个评价主题与联合国17个可持续发展目标对应关系
为了进一步阐明和全面理解测评关联要素过程，《评价指南》将评价分为应用决策的政策效应评价（短期）、物质空间开发结果评价（中期）、更广泛的直接和间接的规划影响评价（长期）三个层次（图3）。
大部分规划管理部门目前运用层次一、层次二的评价。层次二侧重评价管理职责的绩效，层次三的影响评价则是在层次一、二基础上与可持续发展目标相关联形成的综合成效评价。
2.3 基本评价工具
《评价指南》的基本评价工具是一个可用于不同空间尺度和范围的评价框架，从大尺度的区域规划到微观的城市开发项目均适用（表2）。
注:（1）主题。这八个主题反映了空间规划具有作用和影响的部分；（2）参考序号。供用户参考和交叉参考数据库的编号系统，对后续跟踪很重要；（3）政策/目标。确定要监控的、与主题相关的政策或目标，其选取可参考已批准的法定规划及其组成政策，或来自不同区域、城市的其他战略/总体规划；（4）目标/具体目标。规划或政策中清楚界定的具体目标或指标；（5）监测指标。基于可获得的监测资料，确定合理的地方绩效评价指标体系，这些指标体系须与政策/目标直接关联；（6）数据。输入评价指标的数据，从评价的基期年开始，有可能追溯至间隔1、2年或5年的数据，这个数据选项卡也可作为不同数据源的记录；（7）得分。对目标/具体目标指标进行数据测评，汇总不同主题的得分，通过不同的可视化表格或图示呈现（参见评价结果的可视化表达）。
评价过程总体可以分为五个步骤，主要内容、方法和要求如表3所示。
由于影响评价涉及八个不同主题领域的政策和规划，为提高可操作性和可比性，基于《评价指南》建构的八个评价主题、要素与可持续发展目标的关联性，《评价指南》设立了五个评分级别（1～5分），在每个级别明确了评价绩效基准和建议措施（表4）。
评价结果的可视化表达与通俗易懂是《评价指南》的一个重要特点。《评价指南》作为一种实用的“工具”，是揭示和改进规划结果/影响的重要手段，对于所有的规划实施过程的利益相关者而言，评价的结论以及随后的反馈性措施至关重要。因此为了便于利益相关者理解、参与讨论和分析，《评价指南》采用了雷达饼图和线性平衡表两种可视化途径，展示八个评价主题类别的得分汇总结果（图4）。八个评价主题通过不同色彩予以区别，评价结果的优劣则通过颜色变化凸显，总体结果一目了然。大家通过辨识不同色彩就能迅速识别出需要改进的主题类别和政策领域，为进一步深层次分析和提升提供了明确且重要的指引。
《评价指南》的目的是建构涵盖监测、评价、应用、学习等环节的周期性循环改进机制（图5）。为了追溯深层次的关联因素，“总结、解决和应用”（表3中的步骤5）环节非常重要。评价的主要途径是通过对核心问题（图6）的回答与测评，对规划与目标进行一致性分析，从而不断追溯相关联的影响要素并形成措施，促进系统改进。
《评价指南》实质是对结果和影响评价的一个框架，可以用于不同国家、不同领域的政策，不同空间尺度规划的评价，并且可用于规划全生命周期评价。
广泛的适用性、应用的全过程与周期性、结果的可视性与通俗易懂是该《评价指南》的主要特点。首先，在规划开始阶段，《评价指南》可用作规划准备过程的一个反思性分析工具，即通过对规划实施结果的评估，揭示该规划在其生命周期过程中所产生的影响，用于更新规划和制定政策的重要借鉴。其次，可用于绩效测评，包括诊断、评估和实施过程的周期性结果监控，以便为调整和完善城市新建或更新的管理决策提供基础性证据。第三，可用于规划实施过程规划方案或政策的评价，以便调整和完善规划和政策。第四，作为一个实用性工具，可用来全面评价有关申诉制度、政策与规划决策结果所产生的影响，为保证规划决策与国家、地方政策一致提供公开透明的评判和监督途径。
《评价指南》的另外一个特点和贡献就是将规划结果和影响的评价与八个主题的多层级目标体系进行关联。这一方面有利于明确国家可持续发展的战略要求和地方绩效基准，根据战略/规划/政策目标，设定简便可操作、可比、可视化的打分方法，了解各主题是否发挥作用，确定可能的原因和关联要素，以及今后需要改进的地方，促进地方规划成效的提高。另一方面，有利于促进跨政策部门、不同评价主题内容的整合，提高地方层面规划结果和影响的公开透明度，促进不同利益相关者之间信息共享和参与意识，为可持续发展提供重要的管理和决策建议。
理解《评价指南》的理论价值和方法论，首先需要了解规划成效的评判准则问题。著名规划理论家亚历山大基于不同的规划价值“实质性”理论，把规划成效理论分为三类：第一类，视规划为一种对未来的不确定性的控制，规划没有在实际物质空间开发中得以落实，就等于失败；第二类，规划作为基于一定不确定性前提的决策过程，如同法卢迪所言，规划过程是个学习过程，这就是说实际建设结果与规划不符合时，并不一定意味着规划的失败；第三类介于以上两者之间，认为规划实施仍然很重要，但是实际的建设即便与规划相悖，只要结果和影响是有利的，也可理解为规划实施是有效的。由此看来，基于规划引导（plan-led）的城乡规划机制，考量规划目标实现度、空间建设结果与规划的符合度是评判规划实施成效的基本途径。鉴于规划的综合性、过程的复杂性、目标的多元性，亚历山大基于评价时机、评价方法、评价目的不同，可以时间为参照，将城市规划成效评价方法分成事前评价、过程中评价、事后评价三类。事后评价主要是对城市规划实施的输出、结果和影响的评价。在评价方法上，亚历山大根据以上分类，认为西方城市规划评价的范式经历了由早期的第一代成本收益分析法发展到第四代20世纪末由纳撒尼尔·利奇菲尔德创立的《社区影响评价/分析（CIE/CIA）》（Community Impact Evaluation）的演变过程，即已经超出原始的经验主义而趋向于后实证主义主体交互式影响和相互作用的城市规划实施成效评价方法，社区影响评价/分析的关注重点在结果的“效应”和“影响”方面。用新制度经济学理论来诠释，就是规划实施成效的本质应当体现在社会成本、社会负面外部效应的管控成效和公共利益维护方面。
《评价指南》正是基于上述第四代“影响”评价基础理论，结合可持续发展、政府绩效等多目标的确定，创建了一个完整的可用于评价城乡规划结果和影响的实用性“工具包”——其关注的重点已经超出了对规划管控输出结果与规划符合性的基本评价，将评判规划实施成效确立在了如何促进环境和场所的品质提升、社会综合绩效目标和可持续发展目标实现的价值定位上。
4.2 《评价指南》给予我国规划实施评估的借鉴
2019年，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求建立国土空间规划体系，建立“多规合一”的规划编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系；城市的可持续发展目前也已成为我国城乡规划和建设发展的主要方向与核心要求。在此背景下，规划实施将涉及更多元的政府和非政府主体，规划成效问题也将更加复杂。“绿水青山就是金山银山”“乡愁”“提升人居环境品质”等重要的发展理念，本质上就是对于规划结果和影响的关注。
城乡规划实施评估是我国规划实践的法定要求。自然资源部2021年发布的《国土空间规划城市体检评估规程》(下称《评估规程》)明确了“一年一体检、五年一评估”的要求。评价包括安全、创新、协调、绿色、开放、共享六大主题，由18个要素、68个指标系统构成(表5)。其内容全面，评估的基本思路是针对资源环境保护、利用、社会经济发展和空间建设等各项规划目标实现度进行“符合性”评价，实质属于规划的输入与输出结果之间一致性评价。值得一提的是，与原先的《城市总体规划实施评估办法(2009)试行》相比，新版《评估规程》明确了“坚持目标导向、坚持问题导向、注重可操作性、注重全过程应用”的要求，并明确将“年度规划实施社会满意度评价报告”作为成果之一。由此可见，规划实施结果和影响已经成为我国规划实施成效评判的重要内容。
但是，如何“注重全过程应用”?如何将影响社会满意度的各方面因素、各相关部门的过程中问题揭示出来?如何将规划实施的结果和影响与可持续、绿色“双碳”目标的实现及其有效或不利因素挖掘出来?比较英国RTPI《评价指南》的基本思路，可以得出以下启示。
首先，《评价指南》的八项评价主题与联合国可持续发展目标逐一对应，指标的确定不仅包含国家、区域、地方等各层级各方面的目标要求，还要将规划实施全过程的直接输出(规划编制、规划许可等)、规划结果(开发建设)以及规划的直接和间接影响三个层次的要素均纳入评价，构建起覆盖“目标—产出—结果—影响”全过程关联要素的评价思路和模型。如果仅仅评价规划实施的“产出”结果(前文的一、二层次评价)，而不测评和追溯结果及其影响的关联要素(层次三评价)，规划成效评价的作用和意义难以全面体现。
其次，《评价指南》具有广泛适用性，适用于不同国情下不同组织机构的不同规模、不同类型的规划实施评估。《评价指南》将八个主题与联合国可持续发展目标相关联，提供了一个全面评价的模型，各国或者组织机构均可据此结合各自发展目标要求，建构适用于自身的评价指标体系，以评价并提升实施成效。
再次，比较英国《评价指南》和我国《评估规程》的评价要素与内涵，《评价指南》将“过程和参与”作为八大评价主题之一，但《评估规程》对此并未明确。过程是连接目标与实现结果的核心环节，对过程的关注、评价和全面强化，正是我国规划实施成效提升的关键所在。
评价规划成效的关键是考量规划结果及其产生的直接/间接影响是否有利于社会，是否有助于社区环境品质的提升，是否可促进城乡可持续发展。英国RTPI的《评价指南》虽然还存在需要完善的方面，但是作为规划结果/影响的动态监测与周期循环改进的全过程评价工具，对优化我国国土空间规划体系、提高城乡规划实施成效等具有重要的借鉴价值。UPI
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